Discorso di presentazione del volume «I Presidenti della Repubblica» a cura di S. Cassese, G. Galasso, A. Melloni, 9 gennaio 

Signor Presidente della Repubblica,
Autorità, Signore e Signori

permettetemi anzitutto di esprimere un sentito ringraziamento a voi e ai professori Cassese e Melloni per avermi invitato a questo evento di presentazione della splendida opera su «I Presidenti della Repubblica», progettata dalla Fondazione per le scienze religiose e realizzata con l’aiuto di Intesa Sanpaolo, Regione Emilia-Romagna e Miur, edito da Il Mulino pochi mesi fa, nel settantesimo anniversario della entrata in vigore della Carta costituzionale.
1 Un’opera storica.
Storica perché questi due volumi si stagliano nel panorama nella pur ampia riflessione disponibile come un punto di riferimento imprescindibile per gli studi sul tema, per il valore, l’ampiezza, la profondità, la completezza dei suoi contenuti, offrendo uno splendido “affresco a più mani” che delinea una immagine “complessiva del settantennio costituzionale”, come afferma Alberto Melloni nella prefazione (XII, XIII).
Storica perché copre l’intero arco temporale della Repubblica, dai primissimi passi, subito dopo il referendum del 2 giugno, fino alla storia del passato più prossimo e a quella che si sta scrivendo nel nostro presente. Non si può non notare la scelta di includere in questo arco temporale lo stesso De Gasperi, figura carismatica delle origini della Repubblica (come non ha mancato di notare Bruce Ackerman nella sua importante, monumentale opera sulla nascita delle Costituzioni in uscita la prossima primavera) che ha ricoperto anche le funzioni di capo dello Stato provvisorio per poche settimane, dal 13 giugno al 1 luglio 1946, prima dell’elezione di De Nicola, a sua volta come Capo provvisorio dello Stato, da parte dell’Assemblea costituente: scelta impeccabile dal punto di vista della ricostruzione dei fatti e significativa nel tributare un riconoscimento al ruolo che lo statista democristiano ha svolto nei primi anni di vita della Repubblica. Non meno degna di nota la coraggiosa scelta di scrivere anche del settennato attualmente in corso, con taglio storico e non di mera cronaca.
Ancora, un’opera storica dal punto di vista del respiro metodologico: non solo e non tanto perché nella nutrita schiera di autori dominano gli studiosi di materie storicistiche. Piuttosto, storica nel metodo per la molteplicità di piani di analisi che la contraddistingue: rigorosa nell’offrire dati e informazioni fattuali, pur sfuggendo al limite delle «analisi troppo minute» che talora si ritrova nelle pubblicazioni destinate alla sola comunità accademica di riferimento o nei resoconti di cronaca; contestualizzata nei variabili scenari politici, ma non riducibile ad una analisi politologica; connotata da una magistrale attenzione ai problemi di impronta costituzionalistica, senza rimanere intrappolata in questioni giuridiche di eccessivo dettaglio.
Storica, appunto, ma in modo da essere fruibile da una vasta molteplicità di possibili lettori e non solo di specialisti.
Nel prezioso cofanetto è custodito un complesso e articolato quadro multidimensionale in cui si intrecciano vari livelli di analisi e di riflessione: dai medaglioni che ci introducono a conoscere ad uno ad uno “gli uomini del quirinale” – come scrivevano anni fa in un bel volume Antonio Baldassarre e Carlo Mezzanotte – alle analisi delle varie funzioni presidenziali, debitamente e intelligentemente riorganizzate. Dalle immagini di momenti significativi della vita della Presidenza e della Repubblica, alle splendide sintesi introduttive di Giuseppe Galasso e Sabino Cassese, che inquadrano il ruolo svolto dal Quirinale nel più ampio contesto della storia politica, costituzionale e sociale (e anche economica) d’Italia.
L’istituzione e le persone; la presidenza e i presidenti; la presidenza e la repubblica.
2 Un’opera storica e un’opera costituzionale.
Poche sono le firme dei costituzionalisti tra i numerosi autori che hanno contribuito. Eppure da questi volumi il lettore che – come chi vi parla – è avvezzo a frequentare la letteratura costituzionalistica si trova in un ambiente familiare e trae un ricco nutrimento per le considerazioni che gli o le competono.
Perché la Costituzione è storia. Nasce dalla storia e vive nella storia di una comunità e delle sue istituzioni.
Per usare le notissime parole di Piero Calamandrei (Discorso agli studenti milanesi 1955) «In questa Costituzione c’è dentro tutta la nostra storia, tutto il nostro passato, tutti i nostri dolori, le nostre sciagure, le nostre gioie.
… e, a sapere intendere, dietro questi articoli ci si sentono delle voci lontane …
Grandi voci lontane, grandi nomi lontani …
Ma ci sono anche umili nomi, voci recenti! »

Lungo la traiettoria storica di un popolo la Carta costituzionale si pone come snodo cruciale alla quale esso imprime una svolta e una direzione decisiva.
Da un lato, per usare le splendide espressioni di Paolo Grossi – maestro della concezione storica del diritto e del diritto costituzionale in specifico – le Costituzioni scaturiscono «da strati profondi di una civiltà […] dove allignano quei valori capaci di costituire una esperienza giuridica e di darle, nel mutamento, solidità e resistenza all’usura» . I principi e le istituzioni costituzionali sono frutto di una invenzione – nel senso etimologico di invenio: trovare, incontrare, reperire, imbattersi, scoprire – di strutture già presenti nella storia e nella vita sociale. La scrittura consegna a un testo, consolidandola, una esperienza giuridica, fissandola e conferendole stabilità nel tempo.
D’altro lato, ogni principio e ogni istituzione costituzionale è una realtà viva: vive nella storia di un popolo, con essa evolve e si trasforma. Meglio: per rimanere fedele a se stesso deve rinnovarsi continuamente, come in un organismo vivente in cui l’identità non si perde con il trascorrere degli anni, mentre le singole cellule mutano in continuazione.
Dunque, la Costituzione stessa vive della e nella storia della comunità e del suo ordinamento. La Costituzione è un «living instrument» (come sottolinea Sabino Cassese nella sua introduzione) che proietta i principi costituzionali nel tempo, assicurando loro stabilità e duttilità, saldezza e flessibilità, come si addice alle strutture destinate a durare eppur soggette alle variabili contingenze dell’umana convivenza.
Ciò è vero per ogni testo Costituzionale e lo è a fortiori per un testo costituzionale come quello italiano, segnato profondamente da una chiara identità di ciò che non doveva essere – la matrice anti-fascista, condivisa da tutte le forze politiche presenti in Assemblea Costituente -, ma meno definito quando al progetto che intendeva realizzare. Data la divergenza radicale tra le maggiori forze politiche – democristiana, socialista, comunista e liberale – su molti aspetti dell’ordinamento costituzionale, la sorprendente ampiezza della maggioranza espressasi positivamente nell’approvazione finale del testo fu resa possibile anche dall’aver lasciato i punti più controversi aperti a possibili sviluppi futuri, e in definitiva non definiti. Living things undecided, come osserva Cass R. Sunstein , non è affatto un difetto di un testo costituzionale, ma può essere – e nei fatti è – un punto di forza, un pregio, una virtù, basata su un uso costruttivo del silenzio e degli spazi bianchi.
3 Un ruolo costituzionale tutto da scrivere.
Le parti dedicate al Presidente nella Repubblica sono – forse più di altre – connotate da questa virtuosa indeterminatezza che si riscontra in molti aspetti della forma di governo tratteggiata dalla Costituzione repubblicana (e anche in alcuni capitoli dedicati ai diritti fondamentali, specie in materia economico-sociale).
Le introduzioni di Sabino Cassese e di Giuseppe Galasso sottolineano all’unisono l’essenzialità degli elementi con cui è stata abbozzata in Costituzione la figura presidenziale.
Anche nel caso del Presidente della Repubblica, come sottolinea Sabino Cassese, fu chiaro ciò che non si voleva: «si temeva il pericolo del cesarismo, del bonapartismo, dell’hitlerismo o lo spettro della dittatura». La «discussione sul presidente fu dominata dal timore dell’uomo forte». Meno chiaro era ciò che ci si attendeva dal nuovo Capo dello Stato. Sicché, continua Cassese, «alla fine, la figura presidenziale fu solo tratteggiata, non interamente disegnata. Ebbe quindi una configurazione elastica, “ambigua”, “sfuggente”, “a fisarmonica”, come è stato più volte rilevato, con compiti sia di garanzia e di controllo, sia di intervento e di impulso, principalmente quello di gestore delle crisi di governo e parlamentari» .
Galasso, a sua volta, attribuisce alla Costituzione un carattere “incompiuto”, “anodino” o “equivoco”, in ogni caso “vago ed elastico” su molti delicati, fondamentali problemi; caratteristiche queste che sono declinate con accenti positivi, sì da assumere la natura di qualità (e non di difetti) da valorizzare per la loro capacità di favorire il compromesso istituzionale che caratterizza la Carta fondamentale. In particolare, sul tema che ci riguarda da vicino, afferma che «il primo e massimo istituto dell’ordinamento adottato, la presidenza della Repubblica, nacque anch’esso con una fisionomia insufficientemente o non del tutto chiaramente delineata»… Sicché «la figura, il ruolo, i poteri, la prassi istituzionale e altri aspetti costitutivi del profilo presidenziale anche dal punto di vista giuridico-istituzionale si sono venuti specificando, con una netta tendenza al loro ampliamento e irrobustimento, nella concreta esperienza nel vissuto quotidiano, nei contrasti e nelle svolte della lotta politica in Italia, secondo gli impulsi dei singoli momenti, delle forze politiche e sociali, delle spinte di fondo di tale lotta, ma soprattutto a seconda delle singole personalità dei presidenti che si sono succeduti nella carica» .
4 I poteri presidenziali
In effetti, il lungo elenco di poteri elencato all’art. 87 Cost. è di per sé poco eloquente e inidoneo, nella sua semplice formulazione testuale, a descrivere il ruolo spettante al Capo dello Stato nell’architettura istituzionale. Le sue attribuzioni incidono su tutte le articolazioni dello Stato, ma così come elencate in Costituzione non dicono nulla dell’intensità del poteri effettivi che gli spettano. L’art. 87 e gli altri che indicano i poteri presidenziali (ad es. 88 sullo scioglimento delle Camere; 92 sulla formazione del Governo) dicono troppo e troppo poco sull’effettivo ruolo svolto dal Presidente nel sistema costituzionale.
Troppo perché mettono sullo stesso piano tutte le sue attribuzioni, senza operare le necessarie qualificazioni che poi si sono precisate nella prassi; troppo poco perché restano inespressi alcuni strumenti non formalizzabili in atti giuridici (ma splendidamente messi in risalto nell’opera che commentiamo), che concorrono in modo significativo a configurare la presenza del Presidente nella vita della Repubblica.
Quanto al primo aspetto, basti considerare l’incertezza sull’effettiva titolarità del potere di nomina di cinque giudici costituzionali, plasticamente raccontata dall’episodio ricordato da Sabino Cassese e da Barbara Randazzo : «De Gasperi pensava di dover lui scegliere i giudici della Corte costituzione, ma si scontrò con Einaudi, che scrisse di non aver intenzione di lasciare la sua carica al successore depauperata dei poter assegnati dalla Costituzione» (46). L’interpretazione di De Gasperi avrebbe attratto la nomina dei giudici costituzionali nell’ambito del potere all’esecutivo, mentre la scelta di Einaudi affermò la natura non solo formalmente, ma anche sostanzialmente presidenziale.
È stato compito della prassi, interpretata e sistematizzata dalla dottrina, riorganizzare le attribuzioni del Presidente in tre categorie di atti:
• quelli che esprimono «prerogative presidenziali» (come appunto quelli di nomina e il potere di grazia, come ha precisato la Corte costituzionale nella sent. 200 del 2006);
• gli atti solo formalmente presidenziali (come l’emanazione dei decreti legge e decreti legislativi, o la promulgazione delle leggi), espressioni di scelte di altri organi costituzionali in cui attraverso l’apposizione della firma del Presidente svolge solo un controllo di validità, controllo volto, peraltro, a rilevare i più macroscopici vizi di illegittimità costituzionale, con ciò distinguendosi dal più penetrante controllo svolto dalla Corte costituzionale, complementare e non sovrapponibile con quello svolto dal Capo dello Stato. Nella fase precedente alla promulgazione, infatti, il controllo non può che essere “astratto”, fuori di un “case or controversy”, assai meno incisivo rispetto al controllo a posteriori “concreto”, svolto dalla Corte costituzionale.
• gli “atti complessi”, che risultano dal concorso di determinazioni del Capo dello Stato con quello di altri soggetti (normalmente si fa riferimento allo scioglimento delle Camere).
5 La magistratura di influenza
Quanto a ciò che la Costituzione non dice, ma su cui questi volumi ampiamente si soffermano, sono tutte le attività informali del Presidente: anzitutto i poteri di esternazione, fatti di discorsi, messaggi, conferenze stampa, visite, con cui il Presidente si esprime, rivolgendosi direttamente al «Paese», non solo al «palazzo», o se si vuole all’intera Repubblica, e non solo alle istituzioni dello Stato apparato. Tutte attività incrementatesi (con stili e modalità diverse, che riflettono la personalità di ciascun presidente), a partire dalla presidenza Pertini, come molti contributi rilevano. Poteri di esternazione ma anche attività informali di moral suasion, rilevati anche dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1 del 2013, risolutiva di un conflitto di attribuzioni tra la Procura di Palermo e il Presidente della Repubblica in relazione ad attività di intercettazioni telefoniche coinvolgenti anche il Presidente. In quella occasione la Corte ha rilevato che:
«Per svolgere efficacemente il proprio ruolo di garante dell’equilibrio costituzionale e di “magistratura di influenza”, il Presidente deve tessere costantemente una rete di raccordi allo scopo di armonizzare eventuali posizioni in conflitto ed asprezze polemiche, indicare ai vari titolari di organi costituzionali i principi in base ai quali possono e devono essere ricercate soluzioni il più possibile condivise dei diversi problemi che via via si pongono.
È indispensabile, in questo quadro, che il Presidente affianchi continuamente ai propri poteri formali, che si estrinsecano nell’emanazione di atti determinati e puntuali, espressamente previsti dalla Costituzione, un uso discreto di quello che è stato definito il “potere di persuasione”, essenzialmente composto di attività informali, che possono precedere o seguire l’adozione, da parte propria o di altri organi costituzionali, di specifici provvedimenti, sia per valutare, in via preventiva, la loro opportunità istituzionale, sia per saggiarne, in via successiva, l’impatto sul sistema delle relazioni tra i poteri dello Stato. Le attività informali sono pertanto inestricabilmente connesse a quelle formali».
Di qui l’esigenza di una tutela particolarmente intensa della riservatezza delle comunicazioni del Presidente: «Non occorrono molte parole per dimostrare che un’attività informale di stimolo, moderazione e persuasione – che costituisce il cuore del ruolo presidenziale nella forma di governo italiana – sarebbe destinata a sicuro fallimento, se si dovesse esercitare mediante dichiarazioni pubbliche. La discrezione, e quindi la riservatezza, delle comunicazioni del Presidente della Repubblica sono pertanto coessenziali al suo ruolo nell’ordinamento costituzionale».
6 Il Presidente rappresentante dell’unità nazionale
È interessante notare che questa magistratura di persuasione viene ricollegata dalla Corte costituzionale al compito direttamente esplicitato in costituzione di rappresentante dell’unità nazionale: «il Presidente della Repubblica «rappresenta l’unità nazionale» (art. 87, primo comma, Cost.) non soltanto nel senso dell’unità territoriale dello Stato, ma anche, e soprattutto, nel senso della coesione e dell’armonico funzionamento dei poteri, politici e di garanzia, che compongono l’assetto costituzionale della Repubblica. Si tratta di organo di moderazione e di stimolo nei confronti di altri poteri, in ipotesi tendenti ad esorbitanze o ad inerzia» (sent. n. 10 del 2013). Il Presidente della Repubblica, secondo l’art. 87 «è capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale».
Una preoccupazione, quella dell’unità nazionale, sempre più esplicitamente posta al centro dell’azione dei Presidenti della Repubblica nella prassi più recente: tema ricorrente nei mandati del Presidente Napolitano, specie in occasione delle celebrazioni dei 150 anni dell’unità d’Italia «una e indivisibile», come recita anche il volume che raccoglie i suoi discorsi per quelle celebrazioni . Tema posto al centro del recente intenso discorso del Presidente Mattarella nel suo messaggio agli italiani per gli auguri di fine anno, che muove proprio da quel «bisogno di unità» che egli rileva, con il suo consueto tratto discreto e umile, nelle manifestazioni di affetto e di vicinanza che gli sono rivolte: “sentirsi comunità”, “pensarsi dentro un futuro comune” “essere rispettosi gli uni degli altri” e “consapevoli degli elementi che ci uniscono”.
L’unità della repubblica – comprensiva delle sue istituzioni, delle sue articolazioni territoriali, delle sue pluralistiche comunità sociali – è lo zenit al quale tendono tutte le attività del Presidente della Repubblica, come esige l’art. 87 Cost. Per questo egli è dotato di una lunga serie di poteri e prerogative.
7 Potestas e auctoritas
Molti contributi si interrogano sulle variazioni nel tempo di queste prerogative presidenziali: se esse siano in crescita, quasi per accumulazione, secondo una linea vettoriale, o se siano soggette a variazioni, crescendo e diminuendo nel tempo, secondo le contingenze, le personalità, il contesto storico, economico, politico.
Mi pare che una risposta a questo interrogativo esiga di introdurre una nozione ulteriore accanto a quella dei poteri e delle prerogative presidenziali. È la parola autorevolezza.
La traccia lasciata dalla nozione di auctoritas nella storia delle istituzioni, passa sul confine di sfere semantiche molto diverse. Una delle sue caratteristiche principali, già presente nell’universo giuridico-politico romano è la relazione tra potestas e auctoritas, come, anche sulla scorta delle ricerche liguististiche di Benveniste, ha bene messo in luce Giorgio Agamben nel suo studio sullo stato di eccezione . Auctoritas designava in particolare il ruolo del Senato, che influenzava, ratificava e rendeva pienamente valide le decisioni dei comizi popolari e la vita pubblica di Roma più per la saggezza che sapeva esprimere, che per la quantità di potere effettivo che gli era attribuito. «È allora come se, perché qualcosa possa esistere nel diritto, occorresse una relazione fra due elementi (o due soggetti): quello munito di auctoritas e quello che prende l’iniziativa dell’atto in senso stretto» . Questi due elementi hanno da sempre intessuto un rapporto di distinzione e, tuttavia, di connessione funzionale. Posto che nella figura del Presidente della Repubblica, così come disegnata dalla Costituzione i due elementi convivono e si intrecciano a seconda dei poteri, è in rapporto agli altri organi costituzionali che la loro dinamica binaria di auctoritas e potestas emerge in maniera particolare: ogni atto dello Stato deve recare la firma di un organo e la controfirma dell’altro, dove il Presidente della Repubblica costituisce sempre uno dei due poli.
Credo che non si possa “misurare” il ruolo del Presidente della Repubblica senza fare riferimento a questo concetto: auctoritas, autorevolezza. Etimologicamente deriva da augere: un verbo transitivo che insieme al significato di accrescere, aumentare, rafforzare, incrementare reca il senso di «produrre dal proprio seno» . Un verbo transitivo, dove creare significa essere “co-autore” e dove la crescita non è anzitutto del soggetto che esercita l’autorità, ma di coloro ai quali questa autorità si rivolge, mentre il prestigio del soggetto autorevole ne esce accresciuto solo di riflesso. Un’autorevolezza quella del Presidente della Repubblica, che non deriva da titoli dinastici o sovrani, ma dalle modalità di azione e di relazione nella comunità nazionale. I padri costituenti sono stati in grado di estrarre dalla nebulosa di significati riferibili ad auctoritas quegli elementi allo stesso tempo personali e istituzionali che consentono al Presidente della Repubblica di agire in vista della concordia della vita pubblica anche in quei momenti in cui gli snodi della dinamica democratica possono raggiungere tensioni che devono essere riportate ad un punto di equilibrio pacifico.
È ciò che sottolineano le splendide parole con cui Cecilia Dau Novelli descrive il settennato attualmente in corso, e che prendo a prestito per rinnovare il mio ringraziamento a chi ha lavorato a quest’opera, a chi mi ha permesso di prendere qui la parola e a chi è presente in questa sala ad ascoltare: «C’è un senso dell’autorità suprema come accompagnamento, come vicinanza, come sostegno, e non certo come supplenza, né tanto meno come surroga».
Questo senso dell’autorità muove dalla convinzione che le «decisioni spettino al corpo sociale e alla maggioranza democratica dei cittadini, e che sia compito della presidenza quello di aiutare queste decisioni a formarsi e poi accompagnarle» .
Auctoritas, dunque, non solo potestas.